Les réseaux jouent un rôle de plus en plus important pour faire évoluer la démocratie, et donc le sens de l’action publique. Effectivement, il existe une multitude de stratégies de réseau ayant pour but de conquérir le pouvoir exécutif (les réseaux en politique), d’influencer le pouvoir législatif (les réseaux de lobbying), de défendre une rente professionnelle (les réseaux corporatistes), de s’opposer au pouvoir en place (les réseaux de résistants) de développer une contre-culture (les réseaux clandestins). Plus précisément, selon Chauvancy (2021), la démocratie n’évolue plus en fonction de l’intérêt général bâti au-delà des intérêts particuliers, mais suivant le principe de l’acceptabilité sociale ou « fenêtre d’Overton », soumise à l’influence grandissante des cercles militants et autres réseaux activistes, reflétant parfois l’ingérence de pays étrangers (Harbulot, Laurent, Moinet, 2022) :

« Ancien vice-président du think tank Mackinac Center for Public Policy, Overton a conceptualisé l’influence de la société civile sur le pouvoir politique et l’évolution des normes du “politiquement acceptable” par la majorité. Le constat de départ est l’impossibilité, pour un dirigeant politique, de bénéficier durablement du soutien populaire sans se maintenir dans le cadre d’une fenêtre d’acceptabilité. Selon ce modèle, le véritable pouvoir appartient à celui qui est capable de déplacer cette fenêtre d’acceptabilité, légitimant certaines opinions auparavant tenues pour irrecevables ou, à l’inverse, expulsant des idées admises hors du cadre… Le déplacement de la fenêtre d’Overton peut s’étaler naturellement sur plusieurs siècles ou évoluer en quelques années sous la pression de courants activistes »

 Tout naturellement, se pose la question de la compatibilité de l’acceptabilité sociale avec les valeurs du service public. Lorsque les réseaux militants portent atteinte à la laïcité, à la neutralité du service public, à l’Universalisme issu du siècle des Lumières, on peut s’interroger comme Anne- Marie Le Pourhiet (2021), à savoir si le droit à la différence n’est pas devenu la différence des droits, puisque chaque minorité réclame des exceptions au droit commun ou si le passage à une « époque minoritaire » analysé par Moscovici (1996) faisait disparaître progressivement l’influence réciproque entre majorité et minorité.

L’analyse de l’influence des réseaux dans la sphère publique se déroule ainsi à plusieurs niveaux. Elle peut toucher tout d’abord l’opinion publique dans les campagnes de propagande sur les réseaux sociaux, puis elle peut affecter l’orientation du pouvoir politique par des campagnes de lobbying auprès du législateur via des associations et des ONG. Enfin, elle peut s’infiltrer dans l’administration publique avec la transformation des règles pour orienter l’action publique, non pas en fonction des critères de l’intérêt général, mais en fonction des valeurs déterminées par les communautés agissantes. L’insurrection au Capitole à Washington ou le basculement du référendum pour le Brexit (la sortie de l’Angleterre de l’Europe) sont deux exemples parmi d’autres, des possibilités de manipulation de l’opinion publique contraires à l’intérêt général d’un pays.

Dans le même temps, les réseaux sociaux contribuent à libérer la parole dans la société. Ils font évoluer les valeurs du service public, en rapprochant l’administration des administrés, en imposant un dialogue plus régulier entre l’élu et les citoyens, en décloisonnant les fonctions publiques, en rendant plus accessible l’information réglementaire.

Pour approfondir cette question, il est intéressant d’examiner l’évolution du droit en rapport avec la notion de réseau.

L’influence du droit sur les réseaux s’est principalement matérialisée par la mise en œuvre de normes au sein des industries de réseau (télécommunications, énergie, transport aérien…). La libéralisation, la régulation et l’application des règles du droit de la concurrence dans ces secteurs est le résultat de la puissance normative combinée des États et des institutions européennes européenne (Genoud, 2004). Plus récemment, c’est le défi de l’encadrement juridique des réseaux sociaux ou encore des réseaux de neurones au cœur de l’intelligence artificielle que le législateur européen est amené à relever (Ernotte, 2021).

Parallèlement, les réseaux formels et informels se sont développés sur le marché droit. Cet écosystème, qui pèse aujourd’hui plus de 44 milliards d’euros en France, regroupe l’ensemble des prestations juridiques et judiciaires à destination des particuliers ou des entreprises dans deux catégories d’activités principales, à savoir la production et l’exécution du droit (Canivet, 2018) :

• Le droit se crée en réseau. En effet, la production normative donne lieu à un dialogue et une confrontation permanente entre une diversité de groupements qui représentent et défendent des intérêts différents (institutions, groupes politiques, organes consultatifs, lobbies…).

• Les activités juridiques s’exercent en réseau. Espace de partage et de collaboration, le réseau contribue à  renforcer  le pouvoir  d’influence  des  acteurs  traditionnels  (avocats,  notaires…)  et émergents (Legaltech) auprès des institutions nationales et communautaires. Il favorise également l’interprofessionnalité et le rapprochement avec les professions du Assurant la bonne exécution du droit, les ordres judiciaires et administratifs s’inscrivent également dans une logique de réseau de coopération. Enfin, l’impact profond des nouvelles technologies sur le droit a entrainé la création de nouveaux réseaux à l’image du réseau des Legaltech ou encore celui dédié aux incubateurs des Barreaux.

Les structures d’offres en services garantis par l’action publique couvrent aussi bien les secteurs régaliens (ordre, justice, sécurité, défense, fiscalité, relations internationales) que les services publics (santé, l’éducation, la recherche fondamentale, transport, etc.). Dans le cadre des structures publiques, est ce qu’il existe des incitations, des coûts ou des bénéfices à la faible appartenance à ou la faible interaction des agents publics avec un réseau ? Que peuvent nous apprendre les agents publics qui ne fonctionnent pas (si cela est concevable) ou peu en réseau ?

À l’échelle des États, théoriquement les administrations et organismes publics sont en charge des questions d’intérêt général dans les limites de la souveraineté, à l’intérieur des frontières de juridiction nationale, à l’exception de certaines grandes puissances comme les États-Unis capables de pratiquer l’extra-territorialité du droit américain. Comme en témoigne cet exemple, un État stratège (Bezes 2005) doit être capable d’affirmer et structurer sa puissance, ses configurations institutionnelles et structurelles au-delà des frontières géographiques. La mondialisation de l’économie encourage cette stratégie. Par exemple, la question du climat est devenue un enjeu mondial. Le réchauffement climatique est devenu un bien public mondial, qui nécessite de trouver des accords politiques à l’échelle supranationale afin de mettre en œuvre sa stratégies nationale. Sur une multitude de sujets (fiscalité des multinationales, accords de réciprocité sur le libre-échange, lutte contre le protectionnisme, respects des droits et libertés), l’action publique nécessite des structures organisationnelles qui lui permettent de sortir des frontières territoriales et nationales. Dans ces conditions, est-il possible de conserver les structures qui permettent la maîtrise de l’action publique lorsqu’un État fait partie d’un réseau supranational, où ses institutions, administrations et organismes publics sont soumis directement ou indirectement à des rapports de force géopolitique (comme le cas de l’Armée nationale au sein de l’OTAN – Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) par exemple) ? Est-il possible de conserver la boussole de la souveraineté nationale dans un monde globalisé où la compétition se déroule à une échelle supranationale entre le réseau des BRICS et le réseau du G7 par exemple ? En effet, les structures d’offre en services publics et étatiques (sociétés d’État, organismes de régulation, ministères, agences gouvernementales, municipalités, régions et départements territoriaux, etc.) adoptent des formes organisationnelles qui, d’une manière ou d’une autre, intègrent des logiques de confrontation, contestation, affrontement à l’échelle planétaire selon Burkhard (2021), qui nécessite de renforcer la défense d’un pays par des coalitions avec des alliés. Dans un monde multipolaire, une multitude de réseaux voit alors le jour sur le plan géopolitique. Notamment, l’Europe en qualité de réseau d’États-Nations (Assens, Accard 2007) joue un rôle dans le rapport de force que les pays membres entretiennent avec des grandes puissances comme la Chine, la Russie ou les États-Unis. Néanmoins, comment conduire l’action publique à l’échelle de l’Europe : comme un État fédéral à l’image des États-Unis, comme une superposition d’États indépendants comme l’ASEAN, ou comme un véritable réseau de partenaires ? Il convient pour chaque pays européen de coopérer, se coordonner avec d’autres pays européens à la fois partenaires et concurrents (coopétition). Les réseaux, comme structure organisationnelle sont-ils susceptibles de favoriser ou de contourner les intérêts nationaux ?

Au contact immédiat des citoyens, les réseaux jouent déjà un rôle important dans l’alimentation, la santé, les transports, les services publics de proximité. À l’échelle des territoires, il convient de décentraliser l’action publique. À ce niveau local, on assiste alors à des rapprochements contre nature pour faire vivre le service public de proximité, entre des collectivités locales de bord politique différents (Assens, Bartoli, Hermel 2019), entre des organismes publics et privés aux valeurs divergentes (RFAP, 2009). Bien que ces structures organisationnelles dites partenariales servent la défense de l’intérêt commun dans des réseaux publics-privés et associatifs (Ostrom (1990), est-ce qu’elles permettent de concilier le bien commun d’un territoire avec le bien public d’un pays ? Quelles sont les formes organisationnelles susceptibles de prendre en considération la nécessité de gérer l’interdépendance des territoires pour garantir la continuité des réseaux de services publics (transport, énergie, télécommunication, santé), ou de valoriser les réseaux publics-privés de l’économie circulaire visant à rendre les territoires auto-suffisants dans la production et la consommation de ressources naturelles ?

Historiquement, à la fin du XIXe siècle, la migration sociale s’effectue des campagnes vers les villes pour fournir une main d’œuvre aux administrations (Weber 1904). Cette main d’œuvre, peu éduquée, est encadrée par des techniques scientifiques (mesure de la productivité du travail), administratives (règles de division du travail), et hiérarchiques (supervision du travail inspirée de l’univers militaire). Au XXIe siècle, la main d’œuvre dans les administrations a complètement changé de nature, grâce à une élévation du niveau de formation et de qualification, mais pas forcément les styles de management ! Comment est-il possible d’introduire un management qui responsabilise les collaborateurs, en décentralisant la décision, en accordant la confiance, en respectant l’autonomie des décisions sur le terrain ? Comment est-il possible de changer la culture de travail, pour décloisonner les services, en favorisant la transversalité des échanges d’informations, de ressources et de compétences entre les fonctionnaires ? Pour résumé ce sujet deux points semblent important à étudier pour faire entrer la culture de réseau dans l’administration : le management participatif par subsidiarité en délégant les responsabilités au plus près du terrain ; le management collaboratif en permettant aux fonctionnaires de construire la confiance en lieu et place du contrôle. Ce changement de paradigme entraîne une remise en cause profonde de l’administration des ressources humaines, où il s’agit de remplacer la négociation syndicale sur les grades, les statuts, en fonction du pouvoir d’influence des grands Corps de l’État et des jeux de castes bureaucratiques, par une individualisation des parcours de carrière en fonction du capital social (Tsai, Ghoshal, 1998) mis au service de l’intérêt général. Néanmoins, en introduisant dans l’administration un encastrement social au sens de Granovetter (1985), est-ce qu’il n’y a pas un risque de produire une nouvelle forme de népotisme, à travers la cooptation de fonctionnaires, suivant des critères d’affinité pour cultiver l’entre-soi ? Les réseaux sont plus sensibles aux rumeurs et donc à la contagion par mimétisme. Dans ces conditions est- ce que le phénomène de mimétisme dans un réseau de fonctionnaires est toujours guidé par l’intérêt général ?

En effet, d’après Cole et John (1995) « le réseau peut apparaître comme un masque égalitaire séduisant qui déguise une réalité plus hiérarchisée. Le travail en réseau est typiquement opposé à des processus de décision plus classiques, tels que la hiérarchie, ou les marchés. Mais l’image du réseau ne doit pas masquer les enjeux de pouvoir et les rapports de force ».

Dans l’administration, des luttes d’influence peuvent alors opposer des réseaux corporatistes souhaitant enfermer l’action publique dans le statu quo, face à des réseaux hybrides comportant des ramifications dans l’administration publique, dans la société civile, dans le secteur privé, pour mieux dynamiser avec un meilleur management de l’action publique, à l’image du service Public Fédéral de la sécurité sociale en Belgique considéré comme une « administration libérée» (Assens, 2021).

Par ailleurs, les réseaux jouent un rôle prononcé dans la consultation citoyenne pour faire vivre la démocratie. Le citoyen souhaite en effet participer à la vie politique (Blondiaux, 2008), donner son avis, prendre part aux décisions en dehors des périodes électorales. Ce même citoyen a pris l’habitude de s’exprimer dans les réseaux sociaux sur les sujets de société, comme il le fait pour ses loisirs. Il s’engage dans la démocratie participative et la consultation citoyenne organisée par les élus. Dans certaines situations, il souhaiterait même aller plus loin, et pouvoir remplacer la démocratie représentative par des référendums. Pour éviter d’un côté les dérives de la démocratie directe où chacun conçoit une société à son image en excluant le problème des voisins, et d’un autre côté, les limites de la démocratie représentative où la distance tend à s’accroître entre les élus et les citoyens justifiant l’abstention ou le vote extrémiste, il convient de mieux articuler les réseaux de citoyens par rapport aux institutions publiques (Assens et Phanuel, 2000). Comment aborder cette question. Les réseaux vont-ils avoir un impact à tous les niveaux dans les pratiques de l’administration ? Changeront-ils l’organisation du travail au sein des administrations et organismes publics ? Arriveront-ils à transformer, changer, faire évoluer les modes de consultation citoyenne pour un meilleur management public ?

La question des réseaux dans l’administration est concomitante avec l’apparition des outils digitaux. Ceux-ci favorisent la désintermédiation, la dématérialisation et l’interaction dans la relation entre l’administration et le citoyen. L’impact de ces outils se fait sentir à plusieurs niveaux, notamment dans l’accession au pouvoir politique et dans la gestion opérationnelle des administrations et organismes publics.

Traditionnellement, l’accession au pouvoir se bâtit dans l’antichambre des partis politiques et des syndicats, dans ce qu’il est qualifié d’appeler : « les jeux d’appareil ». Depuis quelques années, le paysage politique est bouleversé par de nouveaux venus qui ne respectent plus les règles du jeu pour gagner les élections: Donald Trump et ses 40 millions d’abonnés sur Twitter, Victor Orban meilleur influenceur de Hongrie sur Facebook, Barack Obama et sa levée de fonds historique sur Internet, Emmanuel Macron et son nouveau parti centriste créé ex nihilo à partir de candidatures en ligne. Quel est leur point commun ? L’utilisation massive des réseaux sociaux pour toucher l’opinion publique, en contournant les médias traditionnels, sans subir le blocage des jeux d’appareil.

Dans ces conditions, comment est-il possible d’utiliser efficacement l’effet de levier des réseaux sociaux en campagne électorale ? Est-ce que la stratégie de réseau, en cultivant des liens faibles au sens de Granovetter (1973) avec des millions d’électeurs anonymes, modifie l’exercice du pouvoir de façon plus indépendante par rapport aux groupes de pression financier, écologique, militaro-industriel, etc. ? Est-il possible de gouverner l’opinion publique uniquement à partir des réseaux sociaux, sans prendre le risque d’oublier le temps long (Rosanvallon 2011) ? Que signifie l’autorité publique si elle se nourrit de la popularité médiatique ? Est-ce que les réseaux sociaux deviennent l’antichambre de la démocratie avec des influenceurs non experts, capables de faire basculer une élection ?

Dans la gestion opérationnelle des administrations, l’arrivée des nouveaux outils numériques soulève également des questions par rapport à la simplification des procédures. La France est régie par 400 000 normes et 10 500 lois, qui s’accumulent depuis 1789 ! Cet excès de réglementation étouffe la société. Il freine l’initiative dans l’administration publique, par aversion au risque en raison de la menace de sanction juridique. Il empêche de sortir de la pensée unique, de s’interroger sur les conséquences d’une décision, ou de donner du sens à l’action publique. Cet héritage du XVIIIe siècle se heurte aujourd’hui à la modernité des réseaux numériques du XXIe siècle. Ceux-ci raccourcissent les circuits de décision. Ils rendent l’information accessible dans les bases de données, et dématérialisent les démarches administratives. Que faut-il penser de cette grande transformation impulsée par l’usage du numérique autour et au sein des administrations et organismes publics. Administrateurs centraux et managers publics sont-ils en mesure de décider plus vite avec le numérique, en simplifiant l’administration ? Est-ce que les strates de validation administrative continuent de se superposer à l’interface numérique au risque de ralentir la décision publique, ou, est-ce que l’outil numérique permet d’interfacer l’administration à partir d’un guichet unique, en fédérant les bases de données et en réduisant les délais de traitement des dossiers (Uzzi, 1996), à l’image de la plateforme France Travail qui remplace l’organisme Pôle emploi pour les demandeurs d’emploi en France ?

Avec les outils numériques, les organisations (publiques et privées) sont entrées dans l’ère des co : co-production, co-conception, co-innovation, co-opération, co-consommation, etc. Quelles sont les conséquences de ces bouleversements dans l’exercice des missions de service public ? Par exemple dans le domaine éducatif, le télé-enseignement fait rentrer les parents d’élèves dans l’école. L’enseignement à distance met en évidence le génie pédagogique de certains enseignants libérés des pesanteurs administratives ou pressions syndicales. Dans le même temps, le besoin des élèves pour un coaching scolaire personnalisé se fait sentir avec la concurrence du secteur privé en plein essor. L’aventure de la coéducation se dessine entre l’école et ses parties prenantes avec l’apparition de nouveaux outils en toile de fond comme l’Intelligence Artificielle. Dans ce contexte, quel est le rôle de l’enseignant pour répondre au besoin d’interaction des élèves, et pour les aider à progresser avec l’outil numérique sans perdre la culture de l’écrit ? Est-il pertinent d’inverser la classe, ou d’apprendre par le jeu de façon ludique ? Face à la concurrence des réseaux sociaux et des encyclopédies en ligne, comment conserver la légitimité de l’école pour l’apprentissage ? Comment est-il possible de décloisonner le système éducatif, pour mettre en réseau les compétences du secteur public et du privé, au service de l’élève ?

Quelles tensions de gouvernance (Mazouz et Tardif, 2010) animent ces réseaux et comment les parties prenantes concernées y font face ? Ces questions peuvent naturellement trouver un écho dans les autres secteurs de l’action et des services publics : la santé, la Défense, la recherche, la justice, etc.

La thématique choisie pour l’Édition 2025 du Symposium consacré aux réseaux en management public, prend le parti pris de discuter d’un changement de paradigme : des sociétés régies par des institutions hiérarchisées encadrées par des normes juridiques et animées par la culture de l’audit et du contrôle, vers des sociétés plus fluides tournées vers la construction de liens de collaborations horizontaux, encadrés par la confiance et animés par des normes techniques et des outils numériques. Comment est-il possible de concilier dans les collectivités, dans les régions, au niveau de l’État stratège (Bezes, 2005), dans les administrations et les organismes publics, l’ancien monde vertical avec le nouveau monde réticulaire ?

Plus généralement, dans la recherche en management public, à quel point la notion de réseau est-elle pertinente ? Quelles sont les cadres théoriques et les méthodes utilisées ? En particulier, est-il pertinent de mobiliser la théorie de l’acteur réseau au sens de Callon (1986) ?

Repenser le management public en réseau des secteurs publics devient ainsi un enjeu d’avenir, tant pour répondre au besoin d’échange et d’écoute des citoyens, qu’au besoin d’autonomie et de responsabilité des fonctionnaires nés avec le digital, qu’à la nécessité de coopérer avec les parties prenantes dans des écosystèmes urbains. Il est fort probable que les discussions au sein du Symposium ne suffiront pas à répondre à tous les défis soulevés par l’impact des réseaux. Néanmoins, ces discussions permettront de dresser un état des lieux des difficultés rencontrées dans la modernisation du service public, d’en percevoir non seulement les conséquences mais d’en appréhender aussi les causes, comme le préconise Jacques-Bénigne Bossuet : « Dieu se rit des hommes qui se plaignent des conséquences alors qu’ils en chérissent les causes».